MEMURLARIN NAKİLLERİNDE HARCIRAH ÖDEMESİYLE İLGİLİ  MAHKEME KARARI

Anayasa Mahkemesi Kararı

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı    : 2004/54

Karar Sayısı : 2005/24

Karar Günü : 4.5.2005

                         İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN MAHKEMELER :

                         1- Gaziantep İdare Mahkemesi                                           (Esas : 2004/54)

                         2- Van İdare Mahkemesi                                                     (Esas : 2004/33)

                         3- Ankara 10. İdare Mahkemesi                                          (Esas : 2004/71)  

4- Erzurum 1. İdare Mahkemesi                                         (Esas : 2004/74)

                      5- Adana 2. İdare Mahkemesi                                             (Esas : 2004/80)

                      6- İzmir 1. İdare Mahkemesi                                               (Esas : 2004/111)

                         İTİRAZLARIN KONUSU : 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun, 4969 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle değişen, 10. maddesinin (1) numaralı bendinin, Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 17., 41., 49., 55., 56. ve 65.  maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

                         Kendi yazılı talepleri üzerine bir başka görev yerine tayin edildikleri için   harcırah ödenmeyen kamu görevlilerinin harcırah ödenmemesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açtıkları davalarda, itiraz konusu kuralın, Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkemeler, iptali için başvurmuşlardır.

I I- İTİRAZLARIN GEREKÇELERİ

                         İtiraz yoluna başvuran Mahkemelerin gerekçelerinde özetle; kuraldaki atama işleminin, genel olarak, memurlar ile diğer kamu görevlilerinin bir yerden başka bir yere nakledilmesini ifade ettiği, bu işlemin, hem ilgili kamu görevlisinin herhangi bir istemi olmaksızın idarenin takdir yetkisi çerçevesinde re’sen, hem de mevzuatın öngördüğü koşulların varlığı halinde kamu görevlisinin istemi üzerine tesis edilebildiği; ancak, kamu görevlilerinin her atanma talebinin idareler tarafından mutlaka kabul edileceği yönünde herhangi bir düzenleme bulunmadığı, ister re’sen, ister kamu görevlisinin talebi üzerine yapılmış olsun, her iki halde de, bu işlemin ilgili kamu görevlisine mali bir külfet yüklediği, bu külfetin karşılanması amacıyla da, 6245 sayılı Kanunla, görev yerleri değişen kamu görevlilerine harcırah ödenmesinin öngörüldüğü, harcırahın, “kamu görevliliği” statüsünden doğan ve atama emri tebliğ edilince ödeme emri aranılmaksızın, saymanlıklarca derhal ödenmesi gereken, nakil işleminin gerekçesinden bağımsız olarak, kamu görevlisinin yer değiştirmesi sırasında doğan bir takım masraf ve giderlerin karşılanmasına yönelik, sosyal  bir “özlük hakkı” niteliğinde olduğu, kamu görevliliği statüleri devam ettikçe, hiçbir kamu görevlisinin bu haktan mahrum bırakılmasının düşünülemeyeceği, nakil işlemi sırasında, yer değiştirme nedeniyle ortaya çıkan masrafların, ilgilinin isteği ile nakledilmesi halinde doğmayacağının kabulünün mümkün olmadığı, ayrıca, kendi yazılı talepleri üzerine istediği yere atanan kamu görevlileri ile re’sen atanan kamu görevlilerinin her iki grubunun da kamu hizmetini yerine getirmek için görev yaptıkları, hal böyle olunca, re’sen atanan kamu görevlilerine harcırah ödenirken, kendi yazılı talepleri üzerine istediği yere atanan kamu görevlilerine harcırah ödenmemesinin “kanun önünde eşitlik” ilkesiyle bağdaşmadığı; ayrıca, kamu görevlilerinin, kendi yazılı talebi üzerine bir yerden başka bir yere nakledilenlerini harcırah ödemesinden yoksun bırakmanın, hem devlet tüzel kişiliğinin itibarını, hem de kamu hizmetinin etkinliğini olumsuz yönde etkileyeceği, bunun da, hem sosyal devlet anlayışıyla, hem de devletin çalışanların hayat seviyelerini yükseltmek, çalışmayı desteklemek ve  çalışma barışını sağlamak yükümlülüğüne ters düşeceği; diğer yandan, bir kamu görevlisinin, aile birliğinin sağlanması için eşinin bulunduğu yere atanabilmek amacıyla yazılı talepte bulunmasının isteğe bağlı olmaktan ziyade, bir zorunluluk olarak ortaya çıkması nedeniyle, bu biçimde ortaya çıkan nakil istemlerinin isteğe bağlı olarak nitelendirilemeyeceği, bu bakımdan eş durumuna bağlı olarak yer değiştirme isteminde bulunanlara harcırah ödenmemesi halinde, düşük ücretlerle çalışan kamu görevlilerinin, çoğu zaman, söz konusu nakil masraflarından  kaçınmak amacıyla, bu zorunluluğa bağlı nakil istemlerinden vazgeçmek zorunda kalacakları, bunun da, anayasal güvenceye alınmış olan aile birliğinin korunması ilkesini zedeleyeceği, bu nedenle itiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 17., 41., 49., 55., 56. ve 65. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

I I I- YASA KURALLARI

         A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

          6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun 10. maddesinin çeşitli mahkemelerce iptali istenilen (1) numaralı bendi şöyledir: “Kendi yazılı talepleri üzerine gönderilenler hariç olmak üzere; Yurt içinde veya dışındaki daimi bir vazifeye naklen tayin olunanlarla yabancı memleketlerdeki memuriyet merkezi tebdil olunan veyahut bu yerlerden yurt içinde diğer bir daimi vazifeye tayin edilen memur ve hizmetlilere yeni vazife mahallerine kadar;”

          B- Dayanılan Anayasa Kuralları

          İtiraz konusu kuralın Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 17., 41., 49., 55., 56. ve 65. maddelerine aykırılığı ileri sürülmüştür.

          I V- İLK İNCELEME

          Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince değişik tarihlerde yapılan ilk inceleme toplantılarında, dosyalarda eksiklik bulunmadığından işlerin esaslarının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

          Başvuru kararları ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor,  itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

                   A- Birleştirme Kararı

          6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun 10. maddesinin (1) numaralı bendinin başındaki “Kendi yazılı talepleri üzerine gönderilenler hariç olmak üzere;” ibaresinin iptali istemiyle yapılan itiraz başvurularına ilişkin davaların, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle, söz konusu ibarenin de içinde yer aldığı (1) numaralı bendin tamamının iptalinin istenildiği 2004/54 Esas sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, birleştirilen davaların esaslarının kapatılmasına, esas incelemenin 2004/54 Esas sayılı dosya üzerinden yürütülmesine, 4.5.2005 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

          B- Sınırlama Sorunu

          Anayasa’nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi’ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur.

          Olayda, esas incelemenin üzerinde yürütülmesine karar verilen 2004/54 esas sayılı dosyada itiraz yoluna başvuran Mahkemece, 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun, 4969 sayılı Kanunun 1. maddesiyle değişik 10. maddesinin “Kendi yazılı talepleri üzerine gönderilenler hariç olmak üzere; Yurt içinde veya dışındaki daimi bir vazifeye naklen tayin olunanlarla yabancı memleketlerdeki memuriyet merkezi tebdil olunan veyahut bu yerlerden yurt içinde diğer bir daimi vazifeye tayin edilen memur ve hizmetlilere yeni vazife mahallerine kadar” hükmünü içeren 1. bendinin tamamının iptali istenilmiştir.

          Oysa, dava konusu idari işlemin yasal dayanağı ve anılan Mahkemenin yukarıda yer verilen gerekçesi dikkate alındığında, davada uygulanacak kuralın “Kendi yazılı talepleri üzerine gönderilenler hariç olmak üzere;” ibaresinin olduğu anlaşıldığından, 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun, 4969 sayılı Kanunun 1. maddesiyle değişik 10. maddesinin 1. bendinin tamamının iptali istemine yönelik itirazın esasına ilişkin incelemenin, anılan bendin başındaki “Kendi yazılı talepleri üzerine gönderilenler hariç olmak üzere;” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına 4.5.2005 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.

          C- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

      Başvuru kararlarında,  re’sen atanan kamu görevlilerine harcırah ödenirken, kendi yazılı talepleri üzerine istediği yere atanan kamu görevlilerine harcırah ödenmemesinin “kanun önünde eşitlik” ilkesiyle bağdaşmadığı; ayrıca, kendi yazılı talebi üzerine bir yerden başka bir yere nakledilen kamu görevlilerini harcırah ödemesinden yoksun bırakmanın, hem devlet tüzel kişiliğinin itibarını, hem de kamu hizmetinin etkinliğini olumsuz yönde etkileyeceği, bunun da, sosyal devlet anlayışıyla ve devletin çalışanların hayat seviyelerini yükseltmek, çalışmayı desteklemek ve  çalışma barışını sağlamak yükümlülüğüne ters düşeceği; diğer yandan, bir kamu görevlisinin, aile birliğinin sağlanması için eşinin bulunduğu yere atanabilmek amacıyla yazılı talepte bulunmasının isteğe bağlı olmaktan ziyade, bir zorunluluk olarak ortaya çıkması nedeniyle, bu biçimde ortaya çıkan nakil istemlerinin isteğe bağlı olarak nitelendirilemeyeceği, bu bakımdan eş durumuna bağlı olarak yer değiştirme isteminde bulunanlara harcırah ödenmemesi halinde, düşük ücretlerle çalışan kamu görevlilerinin, çoğu zaman, söz konusu nakil masraflarından  kaçınmak amacıyla, bu zorunluluğa bağlı nakil istemlerinden vazgeçmek zorunda kalacakları, bunun da, anayasal güvenceye alınmış olan aile birliğinin korunması ilkesini zedeleyeceği nedenleriyle itiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 17., 41., 49., 55., 56. ve 65. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

          İtiraz konusu kuralla, “kendi yazılı talepleri üzerine”, yurt içinde veya dışındaki daimi bir vazifeye naklen tayin olunanlarla, yabancı memleketlerdeki memuriyet merkezi tebdil olunan veyahut bu yerlerden yurt içinde diğer bir daimi vazifeye tayin edilen memur ve hizmetlilere, yeni vazife mahallerine kadar, yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı verilmemesi öngörülmüştür.

          Temel ve asli fonksiyonları kamu hizmetini yürütmek olan ve bir statü içerisinde görevlerini yerine getiren kamu görevlileri, kamu hizmetinin iyi işlemesi, idarenin fonksiyonlarını rasyonel ve verimli olarak yerine getirebilmesi için, ya kendi isteklerine dayalı olarak ya da re’sen, kanunlarda yer alan kurallar çerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere veya bulundukları görevden başka bir göreve atanabilmektedirler. Bu atamaya bağlı olarak da, yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kalmaktadırlar. İşte, kanunkoyucu tarafından, atama işlemi sonucunda, görev yeri değişen kamu görevlisinin, maddi açıdan belli bir külfetle karşı karşıya kalması ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle ve kamuca karşılanması amacıyla, yasal düzenlemeler yapılmıştır.

          Harcırah Kanunu, kamu hukuku alanında, çalışanla çalıştıranlar arasındaki istihdam ilişkilerini ve buna dayanan mali hakları düzenleyen bir Kanun değil, 1’inci maddesinde belirtildiği üzere, genel, katma ve özel bütçeli idarelerde, bunlara bağlı sabit ve döner sermayeli kurumlarda, özel kanunlarla kurulmuş banka ve teşekküllerde (…) yolluk ödenmesini gerektiren hizmet yapılması hallerinde uygulanacak kuralları içeren bir gider kanunudur.

         Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda, bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal bir idari işlemdir. Başka bir deyişle, gerektiğinde görevlendirilen kişilere, katlandıkları zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödemedir.

          Nakil işlemi, idarece, takdir yetkisi kapsamında, kamu görevlisinin istemi olmaksızın tesis edilebileceği gibi, mevzuatın öngördüğü koşulların varlığı halinde, yine takdir yetkisi kapsamında, kamu görevlisinin talebi üzerine de tesis edilebilir. Bu anlamda, nakil isteminde bulunmak, kamu görevlileri için, bir hak olarak gözükmekte ise de, istemin yerine getirilmesinin kamu yararı ve hizmetin gerekleri ile sınırlandırılmış olması nedeniyle, bu hakkın kullanılmasıyla ortaya konulan istemin, idarelerce, mutlaka karşılanması zorunluluğu bulunmamaktadır. Her iki durumda da, yargısal denetim yetkisi saklı kalmak kaydıyla, işlemin tesis edilip edilmeyeceği idarenin takdirindedir.

          Öte yandan, 657 sayılı Kanunun 62. maddesinin 2595 sayılı Kanunun 4’üncü maddesiyle değişik 3’üncü paragrafında, yer değiştirme suretiyle yapılan atamalarda, memurlara, yolluklarının, atama emirleri tebliğ edilince ödeme emri aranmaksızın, saymanlıklarca derhal ödeneceği hükmü yer almış, anılan Kanun hükmünde görev yerinin değişmesinin isteğe bağlı olup olmaması yönünden, bir ayrım yapılmamıştır.

         Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin sosyal bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Bu maddede belirtilen sosyal hukuk devleti, temel hak ve özgürlükleri en geniş ölçüde gerçekleştiren ve güvence altına alan, toplumsal gerekleri ve toplum yararını gözeten, kişi ve toplum yararı arasında denge kuran, toplumsal dayanışmayı en üst düzeyde gerçekleştiren, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak eşitliği, sosyal adaleti sağlayan, çalışma hayatının gelişmesi için önlemler alarak çalışanları koruyan, sosyal güvenlik sorunlarını çözmeyi yüklenmiş, ülkenin kalkınmasıyla birlikte ulusal gelirin sosyal katmanlar arasında adaletli biçimde sağlanmasını amaç edinmiş devlettir. Güçsüzleri güçlülere ezdirmemek ilkesi, herkesi, bu arada çalışanları, emeklilerle yaşlıları, durumlarına uygun düzenlemelerle, sağlıklı, mutlu ve güven içinde yaşatmayı gerektirir.

         Nakil işlemi sonucunda, görev yeri değişen kamu görevlilerinin, maddi açıdan belli bir külfetle karşı karşıya kalmaları ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle, isteklerine dayalı olarak nakledilmiş bile olsalar, söz konusu külfetin kamuca karşılanması icap ettiğinden, iptali istenilen kural, Anayasa’nın 2. maddesiyle bağdaşmamaktadır.

         Öte yandan, Anayasa’nın 10. maddesindeki “Kanun önünde eşitlik ilkesi” hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayırım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. 

         Kendi yazılı talepleri üzerine nakledilen kamu görevlileri ile re’sen nakledilen kamu görevlilerinin, nakil işleminin hukuksal niteliği yönünden ve yer değiştirmeye bağlı olarak ödenen harcırah bakımından, aynı hukuksal konumda oldukları kuşkusuzdur. Aynı hukuksal konumda olanlar arasında farklı kurallar öngörülmesi Anayasa’nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesine aykırılık oluşturur.

         Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

                         İtiraz konusu kuralın Anayasa’nın, 17., 41., 49., 55., 56. ve 65. maddeleri ile ilgisi görülmemiş, 5. ve 11. maddeleri yönünden de  incelenmesine gerek duyulmamıştır

VI- SONUÇ

          10.2.1954 günlü, 6245 sayılı “Harcırah Kanunu”nun 10. maddesinin (1) numaralı bendinin başına  31.7.2003 günlü, 4969 sayılı Yasa ile eklenen “Kendi yazılı talepleri üzerine gönderilenler hariç olmak üzere;” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,  4.5.2005 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.